LE RESPONSABILITÀ
DEL FEDERALISMO FISCALE

L’autonomia economico-finanziaria di Regioni
ed enti locali nella stagione della devolution 

Sintesi della ricerca del Censis

Roma, 24 ottobre 2002

Considerazioni di sintesi

La recente modifica del Titolo V della Costituzione, e la crescente attenzione per una ripartizione dei poteri a favore di Regioni e autonomie locali risultante dai processi di riforma avviati nel corso dell’ultimo decennio, ha radicalmente trasformato il sistema delle relazioni tra amministrazioni centrali ed enti territoriali. Tuttavia, le implicazioni finanziarie di tale processo sono state spesso trascurate nel dibattito corrente, che ha visto solo una parziale riflessione sui costi, i rischi e le opportunità del processo di decentramento in atto. Nondimeno questi aspetti - sintetizzati nella tavola 1 - devono essere analizzati in dettaglio per cogliere gli elementi del trade off tra efficienza ed equità che sono insiti nel percorso di riforma.

1.    I costi e le criticità del federalismo fiscale

I costi del decentramento, ovvero l’impatto finanziario della devolution, sono stati spesso sottovalutati nel dibattito politico, lasciando i soggetti che dovrebbero essere gli attori principali di tale processo nell’incapacità di compiere scelte adeguate, che permettano loro di cogliere le opportunità del processo di decentramento e che, allo stesso tempo, ne riducano i rischi con adeguate misure sia di natura istituzionale sia di tipo finanziario. Il decentramento, però, non può essere visto come uno strumento indiretto di contenimento del disavanzo pubblico, o addirittura di ripensamento del ruolo dell’intervento pubblico in economia. Questo processo, adeguatamente programmato, può offrire, peraltro, incentivi affinché differenti soluzioni vengano ricercate dalle diverse amministrazioni migliorando l’efficienza del sistema pubblico e avvicinando l’offerta di servizi ai cittadini-utenti.

L’accresciuta responsabilità assegnata agli enti territoriali in molti settori della vita economica, tenuto conto dei rilevanti cambiamenti avvenuti – sebbene in maniera non sempre lineare e congruente –, li pone nella condizione di dover reperire le risorse indispensabili a mantenere (e in prospettiva potenziare) i livelli di servizio erogati a cittadini e imprese. In particolare, il ruolo degli investimenti nelle infrastrutture necessarie a mobilitare le risorse utili per lo sviluppo economico del territorio cresce di pari passo con le nuove responsabilità. A tali nuove esigenze, che per alcuni settori possono essere considerate vere e proprie emergenze, è possibile far fronte anche attraverso un progressivo ampliamento delle risorse proprie, che gli enti territoriali dovranno provvedere a raccogliere presso i propri cittadini in misura certamente superiore rispetto al passato, quando il ruolo dei trasferimenti statali era prevalente.

Nell’ultimo decennio, come mostrano i dati presentati nelle seguenti tabelle 1-3, il grado di autonomia finanziaria di Regioni, Province e Comuni è effettivamente cresciuto velocemente:

-   nell’insieme, l’incidenza delle entrate proprie sul complesso delle entrate correnti è più che raddoppiata per le amministrazioni regionali e provinciali, passando rispettivamente da circa il 12% al 48% nel primo caso, e da circa il 15% al 56% nel secondo. Da notare che la crescita relativa di questo indicatore è stata mediamente pari a circa il 30% all’anno, con una accentuazione della dinamica negli ultimi anni del periodo esaminato;

-   nel caso delle amministrazioni comunali, dove il grado di autonomia finanziaria era già relativamente elevato all’inizio degli anni 90, l’aumento dell’incidenza delle entrate proprie è stato più contenuto. L’indicatore è cresciuto nel decennio esaminato dal 35% al 60%, con una variazione relativa percentuale del 73% per l’intero periodo (circa 7% all’anno), decisamente inferiore rispetto a quella fatta registrare da Regioni e Province.

Tab. 1 -  Incidenza delle entrate proprie sulle entrate correnti delle Regioni, anni 1990 e 1999 (val. %)

^(*) L’incidenza delle entrate proprie sulle entrate correnti nel Mezzogiorno risultava particolarmente elevata nel 1990 a fronte del peso delle Regioni a statuto speciale (Sardegna e, in particolare, Sicilia). Ne deriva che l’incremento percentuale 1990-1999 dell’indice per il Mezzogiorno è significativamente inferiore a quello del Centro-Nord.

Fonte: elaborazione Censis su dati Istat

Tab. 2 -  Incidenza delle entrate proprie sulle entrate correnti delle Province ^(*), anni 1990 e 1999 (val. %)

^(*) Eccetto le Province autonome di Trento e Bolzano, che compaiono nell’analisi regionale.

Fonte: elaborazione Censis su dati Istat

Tab. 3 -  Incidenza delle entrate proprie sulle entrate correnti dei Comuni, anni 1990 e 1999 (val. %)

Fonte: elaborazione Censis su dati Istat

In prospettiva, la crescita delle entrate proprie degli enti territoriali necessarie a compensare la riduzione dei trasferimenti erariali prevista dal processo di decentramento fiscale trova, tuttavia, un forte limite nella presenza di alcune criticità del sistema attuale che devono essere risolte prima di completare il processo di devolution:

-   i limiti nella capacità impositiva degli enti territoriali come effetto delle differenze esistenti nelle basi imponibili. In generale, le Regioni meridionali tendono ad avere redditi pro capite più bassi della media nazionale in presenza di una domanda di servizi che è pari o superiore a quella nazionale;

-   l’estrema differenziazione nella capacità amministrativa degli enti territoriali. Ad esempio, la capacità di accertamento dei redditi ai fini del diritto alle prestazioni sociali è molto diversa tra piccoli e grandi Comuni e tra le diverse Regioni. La funzionalità del Catasto e la capacità di programmazione delle politiche socio-sanitarie sono altri esempi di aree in cui esistono forti differenze di dotazione tra enti territoriali;

-   la differente capacità di assorbimento di un aumento del livello del prelievo fiscale complessivo sopportabile a livello locale, con la conseguente possibile competizione tra territori per attrarre basi imponibili. In questo caso il pericolo è quello di una segmentazione  dovuta alla tendenza riscontrata in vaste aree metropolitane di altri sistemi, ad esempio negli Stati Uniti, ad una forte migrazione di ceto medio da aree povere in cui i servizi sono prevalentemente a favore degli individui con redditi bassi e sono contemporaneamente finanziati con prelievi elevati sui redditi medio-alti. Ciò, come noto, induce ad un circolo vizioso di ulteriore impoverimento e decadenza delle aree metropolitane.

Un ulteriore elemento di criticità riscontrabile nell’attuale sistema deriva dal fatto che la finanza pubblica locale si è evoluta in senso decentrato negli ultimi anni pur permanendo ancora forti differenze nel livello di autonomia finanziaria e nella velocità di attuazione del processo. Queste differenze sono evidenti per:

-   area geografica;

-   tipologia di ente territoriale (Comuni, Province, Regioni);

-   dimensione demografica.

Dalle precedenti tabelle 1-3 si evince con chiarezza che il processo di autonomia finanziaria presenta forti differenze tra Regioni del Mezzogiorno e Regioni centro-settentrionali. L’incidenza delle entrate proprie appare di circa 10 punti percentuali più elevata nelle Regioni centrali rispetto a quelle meridionali. Tale divario diventa particolarmente ampio nel caso delle amministrazioni provinciali. Nelle Regioni del Nord gli enti provinciali presentano un’incidenza di entrate proprie del 71% rispetto al 36% di quelle meridionali. Tale squilibrio, sia pure meno accentuato, si può osservare anche per le amministrazioni comunali. In questo caso, nelle circoscrizioni settentrionale e centrale l’indicatore è compreso tra il 64% e il 70% rispetto al 43% dei Comuni del Mezzogiorno.

Differenze territoriali sensibili si notano non solo tra ripartizioni geografiche, ma anche tra amministrazioni provinciali e comunali appartenenti a Regioni diverse nella stessa area del Paese. La tabella 4 mostra che la capacità di riscossione è in generale più elevata nelle Regioni settentrionali. Tuttavia, nelle Regioni meridionali vi sono i casi di Puglia e Basilicata dove tale indicatore è vicino ai valori medi nazionali, mentre  Sicilia e Sardegna presentano valori estremamente bassi. Tale confronto può essere ripetuto anche per altre ripartizioni con riferimento agli indicatori di autonomia finanziaria, di dipendenza erariale e di rigidità della spesa corrente (rappresentata dall’elevata quota di spese per il personale).

Una eterogeneità infraregionale simile è osservabile per le amministrazioni comunali. Anche in questo caso gli indicatori finanziari sono estremamente diversi tra ripartizioni geografiche, ma differiscono anche tra Regioni della stessa area. È il caso di Sicilia e Calabria, che presentano indicatori di autonomia finanziaria più elevati della media nazionale, pur in presenza di un valore medio molto basso, per questi indicatori, nel Mezzogiorno (tab. 5).

Differenze per ampiezza demografica sono riscontrabili in particolare per le amministrazioni comunali. Il grado di autonomia finanziaria raggiunge il massimo per i Comuni medio-piccoli e per quelli di dimensioni comprese tra 20 mila e 60 mila abitanti. I grandi e i piccoli Comuni, invece, presentano valori dell’indicatore finanziario meno elevati della media ed un grado di rigidità della spesa corrente maggiore, a testimonianza di una maggiore difficoltà di questi enti a cogliere le opportunità del processo di devolution anche a causa di difficoltà strutturali, organizzative e finanziarie.

Tab. 4 -  Indicatori economico-finanziari delle Province per Regione, anno 2000 (val. %)

⁽¹⁾ Rapporto tra entrate tributarie ed entrate correnti.

⁽²⁾ Rapporto tra entrate tributarie più extratributarie ed entrate correnti.

⁽³⁾ Rapporto tra trasferimenti ed entrate correnti.

Fonte: Istat

Tab. 5 - Indicatori finanziari dei Comuni per Regione, anno 2000 (val. %)

Fonte: Istat

Tab. 6 -  Indicatori finanziari dei Comuni per classe di ampiezza demografica, anno 2000 (val. %)

Fonte: Istat

2.    Le opportunità della devolution

Da circa un decennio, le autonomie locali hanno visto modificarsi radicalmente il contesto economico-finanziario entro cui operano. È fortemente correlato al maggior dinamismo proprio su questo terreno l’accresciuto ruolo degli enti locali, divenuti protagonisti, oltre che sul piano istituzionale, anche su quello più strettamente finanziario. Questo permette loro di cogliere opportunità nuove sul piano dell'azione economica, soprattutto in riferimento alla possibilità di innescare meccanismi virtuosi attraverso una gestione più efficiente sia dell’offerta di servizi che del proprio patrimonio.

Gli enti territoriali dovranno inoltre dotarsi sempre più di strategie capaci di sfruttare al meglio le opportunità conseguenti alle politiche di liberalizzazione dei mercati e di apertura alla cultura d’impresa nel settore pubblico. Da questo punto di vista, risulta decisivo il ricorso a tecniche e strumenti resi disponibili dai mercati finanziari. È il caso, ad esempio, dell’emissione di obbligazioni regionali e comunali, con un significativo aumento, nel corso degli ultimi anni, dei collocamenti su scala internazionale e delle ristrutturazioni del debito operate con strumenti di finanza derivata (securitization, swap, ecc.)

I due principali effetti innovativi del processo di devolution si sono comunque prodotti sul piano organizzativo e su quello dello sviluppo locale. Sul piano gestionale, il passaggio ad una più diretta responsabilità nel reperimento delle risorse attraverso diversi strumenti riveste un significato politico e operativo. Assumersi l’onere della tassazione attraverso l’accresciuta autonomia impositiva ha prodotto una spinta a conseguire maggiore efficienza, concretizzatasi in un incremento della produttività della macchina amministrativa, l’introduzione di figure manageriali, la modernizzazione nella gestione del personale, una più rigorosa formulazione dei bilanci, un crescente ricorso al mercato per il finanziamento degli investimenti.

L’aver accresciuto la quota di entrate proprie sul complesso delle risorse del bilancio di questi enti, con una rilevante diminuzione della finanza derivata, costringe poi Comuni e Province a partecipare con energia e convinzione a tutti i processi di competizione territoriale, fondamentali per l’accrescimento del benessere delle comunità locali.

Ma c’è un ulteriore fattore positivo che è utile analizzare nell’ambito del più generale processo di potenziamento delle capacità di azione degli enti territoriali, e riguarda l’inserimento delle amministrazioni locali nelle logiche dello sviluppo. Economia territoriale, occupazione, liberalizzazione del mercato dei servizi, creazione di imprese, costituivano aree da cui era esclusa l’amministrazione decentrata. Oggi, invece, Comuni e Province, ma anche le numerose autonomie funzionali disseminate sul territorio, sono divenuti attori molto significativi. In questo contesto, la dimensione di scala incide nei processi di produttività, creando incentivi a favore di un maggiore coordinamento dell’azione degli enti locali che insistono su un medesimo territorio, specialmente nel caso dei Comuni di piccole dimensioni. L’economia dei servizi locali (energia, acqua, ambiente, trasporti, cablaggio, geo-portali, fiere, interporti, telecomunicazioni, ecc.) rappresenta, infatti, una componente essenziale del nuovo mercato produttivo. Si pensi che il Comune di Roma controlla 22 Spa operanti in vari settori, e persino una società quotata in Borsa. La tendenza di molte amministrazioni comunali verso la realizzazione di vere e proprie holding del territorio risponde a vari criteri, non ultimo quello di una valorizzazione degli asset finalizzata al reperimento di risorse indispensabili per i bilanci comunali.

Altrettanto importante, specie per le Regioni, risulta l’individuazione di strumenti e strategie finanziarie in grado di far fronte alle nuove responsabilità “incombenti” come effetto concreto della riforma costituzionale e degli altri provvedimenti allo studio. In questa nuova ottica di gestione attiva del debito, le Regioni si stanno gradualmente orientando verso il ricorso a strumenti finanziari reperibili sul mercato, con l’accesso sia ai canali nazionali che internazionali. Inoltre, la più ampia potestà legislativa, e la maggiore autonomia operativa di cui dispongono dopo l'avvio del processo di devolution, ha indotto le Regioni ad avvicinarsi gradualmente a forme alternative di finanziamento ottenendo migliori bilanciamenti del profilo costo/rischio del proprio debito.

In generale, le politiche attive di funding che sono state recentemente avviate da alcuni enti territoriali hanno come obiettivo l'utilizzo di tecniche finanziarie avanzate finalizzate a garantire le esigenze di liquidità (accentuate dall'aumento del grado di autofinanziamento delle spese), consentendo allo stesso tempo di effettuare una valutazione più attenta dei rischi finanziari connessi al proprio indebitamento. La piena adozione di tale strategia finanziaria implica da parte degli enti territoriali una forte innovazione culturale sul piano manageriale e delle proprie risorse umane, al fine di valorizzare le specifiche competenze professionali richieste in tale attività. Inoltre, tale strategia si deve sempre più avvalere delle professionalità esistenti sul mercato, sia per gli aspetti gestionali che per quelli legati ai servizi di consulting, al fine di ottimizzare la gestione di questi strumenti.

3.    I rischi e i nodi da sciogliere

I rischi associati al processo di devolution sono, tuttavia, di entità non modesta. Essi sono sia di natura strettamente economico-finanziaria, che relativi ai possibili conflitti istituzionali che scaturiscono da una non trasparente assegnazione delle specifiche responsabilità ai diversi soggetti istituzionali.

Dati gli obiettivi programmatici di medio termine previsti dal Dpef (tab. 7), il sistema della finanza pubblica locale sarà chiamato ad una notevole riduzione delle spese pubbliche nei prossimi anni, con possibili effetti negativi sulla quantità e sulla qualità dei servizi e delle infrastrutture. Nonostante vi siano al momento pochi studi che sottolineano tale effetto del processo di devolution, vi è ampia evidenza che in molti casi la conseguenza dei sempre più pressanti vincoli di bilancio si è concretizzata in un sensibile peggioramento della qualità dei servizi resi.

Tab. 7 -  Indicatori programmatici di finanza pubblica per il periodo 2003-06 (val. % del Pil) [1]

In assenza di una capacità immediata di ampliare il prelievo fiscale, e soprattutto in presenza dei vincoli finanziari stabiliti dal Patto di stabilità interno, che limita il ricorso al finanziamento in disavanzo della spesa pubblica locale, soprattutto di parte corrente, il rischio finanziario principale è che l'aggiustamento di bilancio necessario a garantire gli equilibri di finanza locale sia tutto sostenuto dalle spese discrezionali. Ciò è particolarmente vero se a far le spese di tale processo di consolidamento del deficit è il settore delle spese per investimenti in infrastrutture e quello delle spese per prestazioni sociali, tra le quali si annoverano i più importanti servizi pubblici forniti ai cittadini.

Da simulazioni effettuate in questo Rapporto, ad esempio, si evince che in un contesto di diminuzione dei trasferimenti dallo Stato agli enti territoriali, e in presenza di vincoli alla crescita del deficit e della spesa pubblica locale, gli unici aggiustamenti finanziari realisticamente ipotizzabili nel medio periodo da parte degli enti territoriali sono quelli legati ad un contenimento delle spese di personale e per prestazioni sociali e un consolidamento del programma di investimenti pubblici.

Le previsioni econometriche per il settore della finanza pubblica locale, coerenti con il quadro programmatico della finanza pubblica per il periodo 2003-06, mostrano che il saldo del conto economico delle amministrazioni territoriali è destinato a trasformarsi da passivo in attivo (fig. 1) per garantire la trasformazione del disavanzo pubblico complessivo in avanzo di bilancio a partire dal 2005, coerentemente con il programma di stabilità. Per poter rispettare tale vincolo e allo stesso tempo garantire che la pressione fiscale complessiva si riduca di oltre due punti percentuali entro il 2006, gli enti territoriali dovranno ridurre le spese correnti di quasi mezzo punto percentuale di Pil, dal 10,8% del 2001 al 10,4% del 2006 (tab. 8). In presenza di forti rigidità in molti settori della spesa corrente, l’aggiustamento di bilancio sarà difficilmente raggiungibile a meno di una forte restrizione alla crescita della spesa per consumi collettivi e per investimenti di Regioni, Province e Comuni, in cui figurano le spese per il personale e quelle per l’acquisto di beni e servizi. La prima è prevista in diminuzione nell’arco di tempo considerato dall’1,7% del Pil all’1,6%. La diminuzione dei consumi intermedi sarebbe, invece, di due decimi di punto. Anche le spese per investimenti e le altre spese in conto capitale non potranno essere aumentate più del tasso di crescita del Pil. Le previsioni coerenti con i vincoli di finanza pubblica pongono come obiettivo un ulteriore consolidamento della quota di tali spese sul Pil, dal 3% del 2001 al 2,9% del 2006, nonostante il Dpef preveda l’obiettivo di una forte crescita delle spese per investimenti, peraltro non quantificata in dettaglio.

Opzioni alternative relative ad un maggiore ricorso al prelievo tributario sono fortemente limitate sia dalla capacità e volontà dei cittadini di sostenere l'onere di tale prelievo, sia soprattutto dagli obiettivi contenuti nei documenti programmatici del governo, che indicano chiaramente nella riduzione della pressione fiscale complessiva (locale e centrale) e nella riduzione del costo del lavoro due elementi centrali delle riforme strutturali finalizzate a stimolare la crescita economica, rendendo così necessario un contenimento della spesa pubblica locale, soprattutto di parte corrente (fig. 2).

Fig. 1 -   Indebitamento/accreditamento netto delle amministrazioni territoriali, previsioni anni 2001-2006 (val. % del Pil)

Fonte: elaborazioni Censis su dati Istat e Ministero dell’Economia e delle Finanze

Tab. 8 -  Conto economico delle amministrazioni territoriali, previsioni anni 2003-06 (val. % del Pil)

Fig. 2 - Spesa corrente degli enti territoriali, previsioni anni 2001-2006 (val. % del Pil)

Fonte: elaborazione Censis su dati Istat e Ministero dell'Economia e delle Finanze
 

Peraltro, la possibilità di far fronte alle esigenze di finanziamento attraverso un ricorso massiccio alle entrate proprie degli enti territoriali è fortemente limitato, oltre che dalla ridotta capacità di riscossione di molte amministrazioni, anche dalla estrema variabilità territoriale delle basi imponibili. L’incremento di aliquota Irpef a favore delle Regioni necessario per finanziare la spesa di questi enti attualmente a carico dei trasferimenti erariali sarebbe molto diversa tra il Nord e il Sud del Paese (fig. 3). L’incremento di aliquota sarebbe inferiore all’1% in Lombardia, tra il 3% e il 5% in Piemonte, Veneto, Emilia Romagna, Toscana e Lazio, e superiore al 10% in tutte le Regioni del Mezzogiorno, con una punta del 24% in Calabria. Se anche parte di queste differenze venissero compensate da trasferimenti perequativi dallo Stato centrale, il divario tra le aliquote rimarrebbe comunque tale da non garantire la sostenibilità sociale, prima ancora che finanziaria, del nuovo sistema decentrato.

Fig. 3 -   Gettito totale dell’addizionale Irpef regionale e aliquota Irpef necessaria per finanziare la perdita dei trasferimenti erariali alle Regioni a statuto ordinario (milioni di euro e val. %)

Fonte: elaborazione Censis su dati Istat e stime Atella e Scacciavillani, 2002

Oltre alla quantità dei beni e servizi erogati dalle amministrazioni territoriali, la mancanza di risorse sufficienti a finanziare i programmi di spesa delle amministrazioni territoriali può avere effetti negativi sulla qualità dei servizi offerti. È il caso, tipicamente, delle prestazioni sanitarie erogate dalle Regioni. La tabella 9 presenta una previsione al 2006 della spesa sanitaria corrente che tiene conto delle misure adottate dalle amministrazioni regionali e degli accordi tra Stato e Regioni per il contenimento della spesa sanitaria, soprattutto farmaceutica, negli ultimi due anni. Anche in presenza di tali misure di contenimento, si evince dall’esame dei risultati che la spesa sanitaria è destinata a rimanere all’incirca costante rispetto al Pil. Ciò vale sia per le spese di personale, che hanno un forte grado di rigidità, ma che non presentano una forte tendenza alla crescita nel medio periodo, sia per le spese per beni e servizi acquistati da privati in regime di convenzione da parte del Servizio sanitario nazionale, che invece hanno una naturale tendenza alla crescita nel medio periodo. Il vincolo di una stabilità rispetto al Pil delle spese per tali prestazioni potrebbe portare ad un peggioramento della qualità dei servizi stessi.

Ulteriori rischi finanziari sono connessi al trasferimento dal centro alla periferia della volatilità derivante dalle fluttuazioni economiche. A differenza dell'epoca in cui agli enti territoriali venivano assegnate risorse funzionali allo svolgimento di specifici task decisi e definiti a livello centrale, il nuovo contesto organizzativo prevede che siano le amministrazioni territoriali a reperire le risorse per soddisfare i bisogni dei loro cittadini. Questo espone le amministrazioni territoriali a nuovi rischi rispetto all'andamento del ciclo economico che prima erano sconosciuti. Infatti, la relazione stretta tra andamenti macroeconomici locali e nazionali -  a loro volta influenzati dalla congiuntura internazionale, come dimostra il forte rallentamento dell'economia mondiale anche in seguito agli eventi dell'11 settembre 2001 - e basi imponibili, sui cui viene effettuato il prelievo tributario dagli enti territoriali, comporta una maggiore sensibilità degli equilibri della finanza locale alle fluttuazioni del ciclo economico rispetto al passato.

Tab. 9 - Spesa sanitaria corrente, previsioni anni 2001-2006 (val. % del Pil)

Il rischio di un peggioramento congiunturale degli equilibri di finanza locale dovuto alla contrazione delle basi imponibili può avere effetti negativi anche sulla finanza pubblica centrale se questo andamento accentua una dinamica già espansiva dell'indebitamento netto dello Stato. In assenza di vincoli alla crescita dell'indebitamento netto, ciò determinerebbe una espansione del deficit pubblico in una fase di rallentamento economico ed una riduzione del disavanzo in caso di crescita. La capacità di stabilizzare il ciclo economico attraverso politiche di bilancio locali sincronizzate è poi assolutamente trascurabile, lasciando necessariamente tale compito di stabilizzazione economica tra le funzioni che devono essere svolte dall'amministrazione centrale.

4.    Le strategie di policy

Se da una parte tale scenario rappresenta indubbiamente un elemento preoccupante nel quadro del processo di devoluzione, dall'altra è importante sottolineare come il passaggio da un sistema centralizzato e dirigista ad un modello decentrato comporti anche una rinuncia ad un eccesso di meccanismi di regolazione centralizzati e invece favorisca l'emergere di soluzioni market-based ai problemi di allocazione efficiente delle risorse. In altre parole, il processo in atto rende sempre più necessaria una responsabilità “creativa” delle amministrazioni locali nel cogliere fette di mercato di utenti-cittadini la cui soddisfazione per i servizi resi può generare, oltre ad un flusso di risorse finanziarie verso i bilanci locali, una forma nuova di consenso politico.

Ciò determina che le amministrazioni territoriali si comportino come agenti economici razionali la cui funzione è quella di ottimizzare il benessere dei cittadini da cui hanno ricevuto il mandato politico. In tale chiave, la gestione ottimale delle risorse finanziarie non può essere circoscritta al solo monitoraggio del bilancio, ma deve necessariamente includere una gestione efficiente del patrimonio. In tal senso, è opportuno ricordare che il vincolo di bilancio al quale gli enti territoriali dovrebbero sottostare andrebbe allargato fino ad includere flussi futuri di entrata e di spesa coerentemente con un'ottica intertemporale.

L'attesa del pubblico per un miglioramento della qualità e della produttività dei servizi resi al cittadino è stata parzialmente frustrata da un inefficace processo di apertura alla concorrenza e di liberalizzazione dei servizi, dalla perdurante presenza di regolazioni amministrative inutili e dalla inesistenza di regolazioni funzionali all'ottimale andamento dei mercati. In tale ambito è utile sottolineare ancora una volta che i meccanismi di consenso dei cittadini al modello proposto dalla realtà locale in cui vivono può esprimersi anche in una crescente attitudine a localizzare il proprio domicilio residenziale e produttivo nelle aree dove il rapporto costi/benefici è minimo per l'utente-cittadino. Pur essendo ancora lontano dalla cultura del nostro Paese quel modello di voting by foot che è invece importante componente di molti sistemi federali evoluti, come quello statunitense o canadese, è essenziale che criteri di concorrenza territoriale presiedano alle opzioni dei soggetti locali e ne determinino le scelte di medio periodo.

Ciò è particolarmente importante al fine di regolare i conflitti istituzionali che potrebbero scaturire dalla riforma amministrativa in atto. Un primo rischio insito nell'attuale fase del processo di transizione ad un nuovo modello politico-amministrativo è la possibilità che il conflitto verticale di competenze tra centro e periferia possa ampliarsi, in particolare per quanto riguarda l'attribuzione di funzioni in settori chiave dell'economia e della società e l'adeguatezza delle risorse finanziarie trasferite dal centro alla periferia, come si è osservato nel corso degli ultimi mesi soprattutto per il settore sanitario. Altro rischio è che la mancanza del “governo della devolution” porti a dinamiche conflittuali tra i diversi territori, con una crescente disomogeneità degli ordinamenti amministrativi e contabili, della quantità e qualità dei servizi erogati, e in ultima analisi con la creazione di modelli culturali territoriali antagonisti e non alternativi in un regime di concorrenza economica e culturale. Infine, vi è il rischio di una forte vertenzialità istituzionale verso il basso: gli enti locali potrebbero essere tentati di non riconoscere poteri di coordinamento e di indirizzo delle Regioni su specifiche materie.

La soluzione di tali vertenze istituzionali non può che scaturire da un approccio nuovo che veda le realtà territoriali maggiormente protagoniste del processo di devolution nell'ambito di un modello poliarchico di governance territoriale e di un paradigma cooperativo che accetti livelli minimi di "interferenza" dell'amministrazione centrale laddove la competizione tra soggetti non garantisca i livelli ottimali di prezzi e quantità dei beni e servizi offerti. In tale ambito anche il Patto di stabilità interno potrebbe essere ridiscusso alla luce delle numerose critiche che esso ha sollevato da parte dei rappresentanti delle Regioni e degli enti locali, riferite essenzialmente al suo carattere dirigistico e non concertativo, che di fatto svilisce l’essenza stessa dei principi di autonomia e sussidiarietà.

Un nuovo patto cooperativo tra Stato e autonomie locali potrebbe invece limitarsi a definire obiettivi di contenimento del disavanzo e del debito degli enti territoriali e prevedere un sistema di incentivi per premiare i comportamenti virtuosi. In questo senso, l'attività di regolazione potrebbe favorire l'operare corretto di meccanismi concorrenziali funzionali alla creazione di un sistema di incentivi che portino al miglioramento del livello dei beni e servizi offerti dall'operatore pubblico locale in un’ottica integrata che garantisca un incontro ottimale tra indirizzo pubblico, offerta privata e preferenze del cittadino.

[1]     A settembre, in occasione della presentazione della Legge Finanziaria 2003, il governo ha ritoccato al ribasso le stime della crescita economica prevista per il 2002 e 2003. Ciò ha comportato una revisione sia dei saldi di finanza pubblica sia dell'entità della manovra correttiva per il 2003. In base alla Nota Integrativa al Dpef, il deficit pubblico raggiungerebbe il 2,1% del Pil nel 2002 e l'1,5% nel 2003, contro l'1,1% e lo 0,8% inizialmente indicati nel Dpef. L'avanzo di bilancio verrebbe raggiunto, in questa ipotesi, solo a partire dal 2006 con una riduzione annuale dell'indebitamento netto dello 0,5% annuo. La manovra correttiva salirebbe a oltre 20 miliardi di euro (pari a quasi il 2% del Pil), di cui 8 miliardi verrebbero dal concordato fiscale, 4 dalle cartolarizzazioni e dalle società Patrimonio dello Stato e Infrastrutture Spa, e la parte residua dovrebbe derivare da tagli di spesa. Tra i tagli di spesa, un ruolo importante avrebbe la riduzione del 2% dei trasferimenti agli enti locali, il congelamento delle addizionali, il blocco degli acquisti di beni e servizi e delle assunzioni per Regioni, Province e Comuni.                    h

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